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导读：在目前40%地区未纳入国家新农保和城镇居民养老保险试点范围的情况下，刚刚出台的《社会保障“十二五”规划纲要》提出，未来五年要实现基本养老保险、基本医疗保险保障人群基本覆盖。
目前，尽管我国覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，但问题依然突出：部分农村地区社会保障发展严重滞后，基本保障制度覆盖面比较窄；城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大；制度整合、衔接和推进管理服务一体化方面仍存欠缺等，解决这些问题，成为十二五期间社会保障改革的重要目标。
日前国务院批转由人社部、发改委等多部门联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，提出未来五年将更加注重保障公平和统筹城乡发展，要实现基本养老保险、基本医疗保险保障人群基本覆盖。
未来五年，还将推进事业单位养老保险制度改革，研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法；落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算；并将研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。
接受中国经济时报采访的专家表示，要在五年内实现全部目标任务艰巨且尚有难度，我国完善社保体系仍有很长的路要走。
全覆盖难度可想而知，制度最应体现公平
国家发改委社会发展研究所所长、研究员杨宜勇在接受本报记者采访时表示，在目前我国仍有近40%的地区未纳入国家新农保和城镇居民养老保险试点范围，仍有几千万的城乡老年居民未享受到国家发放的基础养老金的情况下，要在五年内实现纲要提出的目标，其推行难度可想而知。
杨宜勇表示，相比农村居民，城镇居民享受的社会保障项目更多、覆盖面更大，社会保障的标准和层次也明显更高。他认为，在缩小城乡保障标准方面，仍有很大的改进空间。在制度建设方面，应体现出更大的包容性和公平性。
“纳入国家试点的县(市、区)的农村基础养老金标准为每人每月55元，制定这个金额的依据是什么？是否达到最基本生活保障要求？”杨宜勇认为，部分地区的农村居民虽然也有养老保险和医疗保险，但是保障程度较低，养老保险与农村最低生活保障和农村救济一样，同属于最低层次的生存保障。
中国社会科学院人口与劳动经济所研究员、社会保障研究室主任张展新则对本报记者表示，尽管城市、农村社会保障标准的水平差别仍非常大，但毕竟迈出了第一步，实现基本养老保险、基本医疗保险保障人群的全覆盖仍意义重大。
“当然，纲要提出的社会保障全覆盖主要是指制度覆盖，制度覆盖和实际覆盖还有相当大的距离。”张展新指出，要解决社会保障方面诸多结构性、制度问题，仍需在探索中前行，仍需要一个相对长期的过程。
养老金改革：简单并轨并不一定是好的办法
事业单位及公务员养老保险制度改革一直是备受关注的焦点问题之一。
2009年初，广东和山西、上海、浙江、重庆等5个省市被确定为事业单位养老保险制度改革试点。改革的主要内容就是事业单位养老保险制度告别财政统包，逐步与城镇职工养老保险制度看齐。但此项改革至今仍未取得实质突破。一些地方事业单位的养老保险改革甚至出现了倒退。
此外，近年来废除养老金双轨制的呼声日渐高涨，曾有调查显示，94%的网民认为，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员的这种双轨养老制度不合理。尽管自2005年起，国家连续六年七次提高企业退休人员基本养老金，但是，企业职工养老金仍然“不敌”公务员，且差距日渐增大。
针对这两项改革，纲要中提出，推进事业单位养老保险制度改革，并研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法。但就其具体做法，纲要中并未有进一步说明。
“事业单位养老金改革为什么如此艰难？”对此，杨宜勇认为，在制度改革的过程中，无论是改革的利益相关方还是普通百姓，每一个人都应是改革和制度推进的主体，而改革则需要结构性的变化。
针对是否应该废除双轨制，张展新表示，简单的并轨并不一定是解决问题的好办法。他举例说，所有企业在社保制度上是统一的，但很显然，垄断行业的工资水平及各种保障补贴显然要比其他企业更好。
“公务员和垄断行业类似，只要拥有公权力，尽管形式上改成统一的，但依然可以享用制度带来的好处。”张展新认为，根据国外通行的办法，可以实行两种制度并存，但公权力要受到监督。
张展新说，以香港为例，其垄断行业及公务部门人员涉及调资及发放福利补贴时，皆须经过全民讨论，过程公开透明，接受全民监督。“因此，我们的目标并非一定要并轨，而是要对有公权力的部门加强监督，同时要缩小不同制度间的重大差别。”
张展新建议，对有公权力的垄断企业和部门，应把其财务管理纳入广义国家财政管理范畴内，并建立全民监督和公民参与机制。“不谈监督只谈并轨的话，公务部门仍有可操纵的空间。而也只有将制度间的差别减小，才能够体现平等和实现不同制度间的自由转移。”张展新认为，公务员同样也应上缴一定养老金费用。
延长退休不是很迫切，目前应进一步改革养老保险制度
最近有研究指出，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。据新近公布的 《化解国家资产负债中长期风险》预测，人口老龄化冲击下我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大负担。报告建议实施延迟退休年龄，国有股划拨，机关事业单位改革等多措施以缓解压力。
针对养老金可能面临的巨大收支压力，纲要中指出，要实施应对人口老龄化的社会保障政策，要建立健全社会保障基金多渠道筹资机制。继续做实企业职工基本养老保险个人账户，研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。为应对人口老龄化高峰做好准备。
那么，未来养老金的支付风险到底有多大？人口老龄化对养老制度的影响有多大？
“我不赞同养老金有十几亿缺口的说法。”长期致力于社保研究的张展新告诉本报记者，老龄化问题确实存在，但老龄化对于城镇职工养老保险制度的影响还没有显现。
张展新解释说，从1991年到2003年，确实存在制度内抚养比增高的问题，比率由4.5:1迅速增高到3:1，但情况在2003年以后稳定了下来。他认为，2003年之前的养老保险主要是国有企业自身运转，尽管1997年国家要求建立统一的企业职工基本养老保险，但非国有企业职工进入过程非常缓慢。
“目前6000多万退休职工主要是国有企业的职工。”张展新认为，现在，养老保险制度向非公企业扩面，大量的年轻人涌入，且他们在相当长的时间内不会退休，这些新加入的人群令抚养比率变得稳定。
养老保险由最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工渐渐走向全面覆盖，其扩面任务尚未完成，农民工和城镇居民中仍有相当大比例的人群没有进入。张展新认为，随着这个进程的不断深入，制度内的抚养比也能够在相当长的时间内保持平衡。
据统计，我国目前农民工参保人数达到4000多万人，但仍有1亿多农民工尚未参保，且在参保农民工的年龄结构组成中，70%以上都是30岁以下的年轻人。可以想象的是，20年之内，这些人都将是养老金的贡献者而非领取者。
“目前养老金运行并不存在危机，只要把养老金扩面工作做好，步步改进，相当长时间内抚养比则会相对稳定，而老龄化的影响则会滞后。”张展新预计，滞后期接近一代人的时间。
“延长退休也变得不是很迫切。”张展新认为，目前应做的是，进一步改革养老保险制度，使其对农民工变得更有吸引力，进一步加强全国统筹，并配套出台对低收入者的参保政策，鼓励更多人参保，使养老保险覆盖90%甚至更多的人。
此外，张展新建议，目前可适当缩小男女间退休时间差别，适当延长女性退休年龄。在我国，男女工人退休年龄相差了十年。“解放初制定这个政策是因为工厂工作条件恶劣，女性身体条件差，但现在这些问题都不存在了。”
“先做好社保的完善工作，在十年或二十几年之后，工作条件和环境日渐改善，老龄化的影响真的开始显现，就业状况也变得宽松，到那时再提延长退休，自然是水到渠成的事。”张展新认为，现在并非是延迟退休的最佳时机。
2011年全国社保基金达30175亿
人力资源和社会保障部6月27日公布2011年全国社会保险情况，披露的社保基金管理数据显示：截至2011年，我国社保基金总额已达到30175亿元，其中25813亿元存放于各级政府财政专户，占到85.5%。而其中投资运营的数额为1641亿元，仅占基金总额的约5.4%。
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